L’ANI sur la retraite Agirc-Arrco du 5 octobre 2023

Points clés

• L’accord national interprofessionnel (ANI) quadriennal sur la retraite complémentaire AGIRC-ARRCO a été conclu le 5 octobre 2023 ➤
• Il prévoit :
  1°) l’abrogation des « bonus-malus » pour les liquidations prenant effet au 1er décembre 2023 ;
  2°) la possibilité de cumul emploi-retraite générateur de droits sur la « tranche 1 » de la rémunération ;
  3°) une revalorisation de la valeur du point de service indexée sur l’inflation (soit de 4,9% au 1er novembre 2023), diminuée de 0,4 au titre du « facteur de soutenabilité » pour 2024-2026.

Alain Bouilloux, maître de conférences à l’Institut d’études du travail de Lyon université Lumière Lyon 2  – ERDS/CERCRID – UMR 5137

L’ACCORD national interprofessionnel du 17 novembre 2017 instituant, à effet du 1er janvier 2019, un nouveau régime de retraite complémentaire, l’Agirc-Arrco, prévoit que, tous les 4 ans, les orientations stratégiques du pilotage sont définies par accord entre les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national interprofessionnel.

Un premier accord du 10 mai 2019, modifié par avenants du 22 juillet 2021 et du 27 septembre 2022, a ainsi défini les orientations stratégiques de la première période quadriennale (2019- 2022) d’application du nouveau régime. Un nouvel accord devant définir ces mêmes orientations pour les années 2023 à 2026 inclus, des négociations se sont ouvertes au début de l’été 2023, et ont abouti à la conclusion de l’ANI du 5 octobre 2023.

Le contexte dans lequel les négociations ont été menées est particulier (V. Th. Lahalle, AGIRC-ARRCO : La gouvernance sociale en péril ? : JCP S 2023,act.423), puisqu’elles sont intervenues quelques mois après l’adoption de la LFRSS (loi de financement rectificative de la sécurité sociale) du 14 avril 2023, réformant les retraites, dont l’une des mesures phare consiste dans le recul de l’âge légal de départ de 62 à 64 ans, à laquelle les organisations syndicales étaient fermement opposées, et alors que le gouvernement menaçait de mettre à contribution le régime Agirc-Arrco pour financer la revalorisation du « minimum contributif » prévue par la réforme des retraites.

Le montant des réserves de l’Agirc-Arrco s’élevait en effet en 2022, selon les estimations des services du régime, à 68 milliards d’euros, auquel devraient s’ajouter, en raison des conséquences de la réforme des retraites, 22 milliards d’euros supplémentaires sur 15 ans.

Signé par l’ensemble des organisations syndicales représentatives de salariés, et par le Medef (l’U2P et la CPME ayant en revanche refusé de lefaire), cet accord fixe de nouvelles règles prenant en considération les effets de la réforme des retraites pour le régime Agirc-Arrco (2) ; il détermine les orientations stratégiques de la deuxième période quadriennale (2023-2026) (3) ainsi que la détermination des dotations et réserves (4). Il est aussi l’occasion de rappeler les principes qui gouvernent la gestion du régime Agirc Arrco.

1. Les principes directeurs de la gestion du régime Agirc-Arrco

L’ANI du 5 octobre 2023 rappelle,en préambule,3 principes qui sous-tendent l’action des gestionnaires du régime. Il s’agit pour eux de garantir la compétence exclusive des partenaires sociaux dans la gestion du régimeAgirc-Arrco,de veiller au respect des règles visant à garantir la pérennité du régime, et de s’assurer que le lien entre le droit et la cotisation est préservé.

A. - Compétence exclusive des partenaires sociaux

Les manœuvres et menaces du gouvernement de mettre à contribution le régime Agirc-Arrco, par la création, dans la loi de financement de la sécurité sociale, d’une « contribution des régimes de retraite complémentaire » ne sont sans doute pas étrangères au fait que les négociateurs aient ressenti la nécessité de rappeler, en préambule de l’accord, que pilotage du régime Agirc-Arrco relève de la « compétence exclusive des organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel ».

Cela n’est pas contesté, en tout cas tant que demeurent les règles posées, notamment, par le livre IX du Code de la sécurité sociale. Mais les règles peuvent changer, et le législateur dispose de différents leviers pour agir sur des dispositifs conventionnels. Il l’a montré à plusieurs reprises, notamment concernant l’assurance chômage, même s’il est vrai que les règles qui gouvernent la matière sont fort différentes, et que les partenaires sociaux ont perdu depuis longtemps leur autonomie dans la gestion de ce risque. Il a pu aussi parfois reculer, comme ce fut le cas concernant le transfert du recouvrement des cotisations du régime complémentaire AgircArrco à l’Urssaf (Cons. const., 14 avr. 2023, n° 2023-849 DC).

Mais force est de constater que sur le terrain exclusivement juridique, le législateur dispose, s’il le souhaite, des moyens permettant de faire plier les partenaires sociaux. L’extension du périmètre de la loi de financement de la sécurité sociale à la protection sociale complémentaire et à l’assurance chômage est parfois posée (Th. Mesnier, entretien avec Ch. Willmann, Finances sociales parlementarisées : rôle du législateur (LFSS) : Dr. soc., 2022, p. 881), alors que la loi organique du 14 mars 2022 a créé une nouvelle annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale qui éclaire le Parlement sur la situation des finances du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour l’année en cours et l’année à venir (L. n° 2022-354, 14 mars 2022, relative aux lois de financement de la sécurité sociale, art. 2 : JO 15 mars 2022. – CSS, art. LO 111-4-1, 8° et LO 111-4-4, 5°. – V. sur ce point : A. Bouilloux, Quel avenir pour les lois ordinaires de sécurité sociale ? : Dr. ouvr. 2023, p. 479).

B. - Respect de la « règle d’or »

La Cour de cassation a eu l’occasion de la rappeler à plusieurs reprises. Il incombe aux partenaires sociaux, chargés de la gestion des institutions de retraite complémentaire, d’assurer en permanence l’équilibre financier des régimes de retraite complémentaire en adoptant les mesures qui assurent la sauvegarde des droits de leurs adhérents (Cass. soc., 31 mai 2001, n° 98-22.510 : JCP E 2002, 414, n° 41, note G. Vachet ; Dr. soc. 2001, p. 744, concl. av. gén. J. Duplat. – Rapp. Cass. soc., 23 nov. 1999, n° 97-18.980 : JurisData n° 1999-004017 ; TPS 2000, chron., p. 4, note J. Barthélémy).

Le Conseil d’État le formule dans des termes semblables en matière d’assurance chômage, considérant « qu’eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi par les parties à la convention, qui ont la responsabilité d’assurer l’équilibre financier du régime, il leur était loisible de prévoir qu’une part de ces indemnités, appréciée de façon forfaitaire, serait prise en compte pour déterminer le point de départ du versement de l’allocation d’assurance » (CE, 5 oct. 2015, n° 383956 à n° 383958 : JurisData n° 2015-022336 ; JCP G 2015, act. 1139, obs. Ch.Willmann).

Aux termes de l’article 25 de l’ANI 2017,les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, déterminent par accord, tous les 4 ans, « les objectifs en termes de trajectoire d’équilibre du régime de retraite complémentaire en fonction du scénario économique qu’elles ont retenu pour le moyen-long terme ». Elles déterminent donc le cadre financier dans lequel elles peuvent agir, en veillant à respecter un ratio de sécurité de sorte que le régime dispose, à tout moment, d’une réserve équivalent à 6 mois de prestations. L’équilibre financier du régime est dès lors assuré.

Une fois ce cadre posé, elles déterminent les paramètres de calcul des cotisations (taux d’appel, contributions d’équilibre général et technique, valeur d’achat et valeur de service du point...). Elles déterminent également les adaptations conventionnelles du régime éventuellement nécessaires au regard de l’évolution des textes législatifs et réglementaires s’appliquant au régime de base.

Ce pilotage stratégique permet donc de fixer le cadre financier dans lequel le régime doit fonctionner pour les quatre années à venir, et à la lumière duquel le conseil d’administration de la Fédération arrête, chaque année, les décisions nécessaires au fonctionnement du régime et ajuste les paramètres (pilotage tactique) dans les limites déterminées par l’accord quadriennal dans le cadre du pilotage stratégique.

C. - Préservation du lien entre le droit et la cotisation

Le régime Agirc-Arrco, comme les régimes qui l’ont précédé, est « hyper-contributif », chaque euro cotisé étant transformé en fraction de point de retraite, lesquels seront à leur tour transformés en pension au moment de la liquidation. À la différence des régimes de base en annuité, dans lesquels un volume relativement faible de cotisations permet de valider un trimestre, les régimes complémentaires établissent une relation directe entre le montant des retraites et le nombre de points inscrits au compte des intéressés au moment de la liquidation de leurs droits.

Certes, les partenaires sociaux peuvent créer des points gratuits au profit de telle ou telle catégorie, ce qui, compte tenu du financement disponible, aboutira nécessairement à dévaluer les points achetés (V. sur la question :J.-J.Dupeyroux, Sur les régimes complémentaires : bref rappel de quelques données de base : Dr. soc. 2000, p. 409), mais ces dispositifs n’affectent pas l’économie générale du système. Affecter les ressources du régime, notamment une part de ses réserves, au financement des prestations de base, servies tant par les régimes de travailleurs salariés que par les régimes de non-salariés, reviendrait à dévoyer l’objet de l’accord. Les réserves constituées, qui ont vocation à permettre à l’Agirc-Arrco de faire face aux évolutions économiques et démographiques àmoyen terme, sont en effet autant de cotisations qui ne sont pas reversées sous forme de prestations. L’effort des participants consenti aujourd’*** (par des réductions des prestations résultant des coefficients de solidarité, ou du fait d’une moindre revalorisation de la valeur de service du point), ne trouve sa justification que dans la promesse de la pérennisation du régime.

C’est en tout cas la position claire des signataires de l’accord du 5 octobre,qui affirment avecla plus grandeforce que « les ressources du régime Agirc-Arrco ne doivent être mobilisées que pour financer les prestations dont il assure le service à ses affiliés ». C’est ainsi une manière de rejeter toute tentative des pouvoirs publics de mettre à contribution le régime Agirc-Arrco pour financer la revalorisation du minimum contributif pour les petites pensions. La porte reste toutefois ouverte, puisque l’article 9 de l’ANI du 5 octobre prévoit que les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel signataires s’engagent à mettre en place d’ici la fin du premier semestre 2024 un groupe de travail paritaire chargé de définir des dispositifs de solidarité en direction des allocataires du régime Agirc-Arrco, articulés avec les dispositifs déjà existants au sein du régime.

2. Modifications consécutives à la réforme des retraites

Assurément, le régime Agirc-Arrco, en dépit de son caractère obligatoire, n’est pas un régime de sécurité sociale. Il ne saurait néanmoins être contesté qu’il est fortement dépendant des régimes de base. Prenant acte du report de l’âge légal de départ à la retraite et de l’instauration de nouvelles règles de cumul emploi-retraite applicables dans les régimes de base, les partenaires sociaux ont décidé la suppression des coefficients minorants et majorants, et de permettre l’attribution de points pour les allocataires en situation de cumul emploi-retraite sans condition tenant aux ressources.

A. - Coefficients de solidarité et majorant

Dans le dessein de réaliser des économies et de remettre les finances des régimes de retraite complémentaire à l’équilibre, un système de « bonus-malus » a été institué à effet du 1er janvier 2019 (ANI, 17 nov. 2017, art. 98 et 99).

Des coefficients majorants ou des coefficients minorants sont appliqués aux salariés qui consentent, pour les premiers, à reporter leur départ en retraite à taux plein, ou au contraire qui refusent de différer leur départ en retraite à taux plein pour les seconds. Le retraité bénéficiaire du coefficient majorant bénéficie, pendant 1 an, d’une bonification de sa pension de 10 % pour un décalage de 2 ans, de 20 % pour 3 ans et de 30 % pour un report de 4 ans et plus. Inversement, celui qui n’a pas différé son départ en retraite pour 424 6 © LEXISNEXIS SA - JCP / LA SEMAINE JURIDIQUE – ÉDITION SOCIALE N° 45. 14 NOVEMBRE 2023 une durée d’au moins 1 an ne perçoit alors que 90 % de ses droits de retraite complémentaire pendant 3 ans.

Ces coefficients concernent les personnes nées à partir de 1957, liquidant leur retraite entre 62 et 67 ans au taux plein dans leur régime de base. En 2020, 450 000 personnes nées à partir de 1957 ont été concernées parle dispositif,ce qui représentait 77 % du total des nouveaux retraités de l’Agirc-Arrco de cette année. Parmi elles, plus de la moitié sont parties avec un coefficient minorant de 10 %, 26 % ont été exemptées des coefficients temporaires (pour invalidité et inaptitude, ou parce qu’elles sont exonérées de CSG), et 9 % ne sont pas concernées (ayant décalé leur départ).

Enfin, environ 2 600 personnes ont bénéficié de majorations temporaires, soit moins de 1 % des retraités concernés(Panoramas de la DREES, Les retraités et les retraites, 2022). Force est donc de constater que la majorité des participants a préféré diminuer le montant de leur pension plutôt que d’en retarder le moment de la liquidation. La pertinence du maintien de ce dispositif s’est donc posée dès lors que les nouvelles dispositions conduisent à un recul de l’âge de liquidation des pensions, et que le régime Agirc-Arrco est désormais à l’équilibre (Ph.Coursier, Réforme des retraites 2023 : une multitude de leviers paramétriques à des fins purement financières, JCP S 2023, 1135).

1°) Coefficients minorants

L’article 2 de l’ANI du 5 octobre 2023 prévoit ainsi la disparition de ces coefficients. Sont concernés dans un premier temps les pensions prenant effet au1er décembre2023,puisles arrérages à servir à compter du 1er avril 2024 des pensions liquidées avant le 1er décembre 2023. Les assurés qui atteignent l’âge de 62 ans en septembre, et qui constituent de ce fait la première cohorte des assurés immédiatement concernés par le recul de l’âge de la retraite à 62 ans et 3 mois ne se verront donc pas appliquer ce coefficient. À compter du 1er avril 2024, ce sont toutes les pensions frappées par ces coefficients minorants qui sont concernées par la disparition de ceux-ci. En conséquence, et compte tenu dela durée d’application de ces coefficients, ce sont tous les participants nés entre le 1er avril 2021 et le 31 mars 2024 qui seront concernés.

2°) Coefficients majorants

L’article 2 de l’ANI du 5 octobre 2023 modifie par ailleurs l’article 99 de l’Accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017 instaurant le dispositif des coefficients majorants. Le nouvel accord prévoit que ces coefficients ne s’appliquent pas aux personnes nées à compter du 1er septembre 1961 dont la pension de retraite du régime de base prend effet à compter du 1er décembre 2023.

Ils continuent en revanche de s’appliquer pour les personnes réunissant les conditions d’obtention d’une pension au régime de base au taux plein avant le 1er décembre 2023, en cours de décalage calendaire de la liquidation de leur pension de retraite à la date de l’accord, c’est-à-dire à la date du 5 octobre 2023.

La formulation du texte, qui fait référence aux participants « en cours de décalage à la date de l’accord »,laisse planer une incertitude. Ou bien sont visés les participants justifiant de la condition minimale de décalage (2 ans) pour bénéficier du bonus à la date de l’accord, ce qui restreint le maintien du dispositif aux seuls participants nés à partir de 1957,et qui justifient avoir différéle bénéfice de la pension au taux plein à laquelle ils pouvaient prétendre entre octobre 2019 et octobre 2021. Ou bien sont visés tous ceux qui, réunissant les conditions pour bénéficier d’une retraite au taux plein antérieurement à la date de l’accord, avaient différé la liquidation de celle-ci, sans pour autant justifier de la durée minimale de différé de 2 ans. Ce point devrait faire l’objet de précisions à venir.

La suppression des coefficients minorants et majorants doit en effet être inscrite par avenant dans l’ANI du 17 novembre 2017 par la Commission paritaire, qui devra définir, le cas échéant, ses modalités d’application.

B. - Acquisition de droits à retraite complémentaire en cas de cumul emploi-retraite

Les articles 89 à 91 de l’ANI du 17 novembre 2017 déterminent les mesures relatives au cumul emploi-retraite, que celui-ci soit réglementé, c’est-à-dire autorisé pour les activités réduites sous réserve que la somme des revenus issus de cette reprise d’activité et des pensions et allocations de retraite perçues reste inférieure à un seuil (égal à 160 % du SMIC ou au dernier salaire normal d’activité ou encore au salaire moyen des dix dernières années d’activité) (ANI, 17 nov. 2017, art. 89), ou autorisé sans condition de ressources (pour les allocataires ayant liquidé l’ensemble de leurs pensions de retraite personnelles au titre des régimes légalement obligatoires) (ANI, 17 nov. 2017, art. 90). Aux termes de l’article 91 de l’ANI, les cotisations patronales et salariales dues sur les rémunérations versées en cas de cumul emploi-retraite ne sont pas génératrices de points pour l’intéressé, que les allocations soient ou non suspendues durant la période de cumul(ANI, 17 nov. 2017, art. 91).

Cette règle est partiellement remise en cause par l’article 3 de l’accord du 5 octobre 2023, qui, à l’instar du régime de base, prévoit qu’en cas de reprise d’une activité professionnelle, les cotisations patronales et salariales dues à compter du 1er janvier 2023 sur les rémunérations relevant de la tranche 1 (ANI, 17 nov. 2017, art. 32) sont génératrices de points pour les allocataires en « cumul emploi re traite sans condition tenant aux ressources » visé à l’article 90 de l’ANI du 17 novembre 2017.

Toutefois, contrairement au régime général, le dispositif est plafonné, l’acquisition de droits ne portant que sur les cotisations dues au titre de la « tranche 1 » de la rémunération, soit jusqu’à un plafond de la sécurité sociale (PASS) (43 992 € en 2023). Au-delà, les cotisations sur la « tranche 2 » (de1à8PASS) continueront à être dues sans ouvrir de droits à retraite complémentaire.

Les points ainsi acquis peuvent être liquidés à compter du 1er janvier 2024, dans la limite d’une allocation au titre d’un cumul emploi-retraite par allocataire. Cette mesure devra faire l’objet d’une inscription par avenant dans l’ANI du 17 novembre 2017 par la Commission paritaire qui est également chargée de définir, le cas échéant, ses modalités d’application.

3. Orientations stratégiques

Le pilotage du régime repose, d’une part, sur la définition quadriennale des orientations stratégiques du régime, prévue par l’ANI du 5 octobre 2023, et d’autre part, sur la marge d’appréciation laissée au conseil d’administration de la fédération Agirc-Arrco (ce que l’on appelle le pilotage tactique). L’accord du 5 octobre pose ainsi les règles à venir relatives à la détermination de la valeur de service du point et de sa valeur d’achat.

A. Valeur de service du point

Aux termes de l’article 27 de l’ANI du 17 novembre 2017, la valeur de service du point est déterminée en fonction du taux d’évolution du salaire moyen des ressortissants du régime éventuellement corrigé d’un facteur de soutenabilité tenant compte de la situation économique et de l’évolution démographique (ANI, 17 nov. 2017, art. 27, al. 2). Actualités 424 JCP / LA SEMAINE JURIDIQUE – ÉDITION SOCIALE N° 45. 14 NOVEMBRE 2023 - © LEXISNEXIS SA 7

L’accord du 5 octobre déroge toutefois, en raison de la situation économique, à la règle ainsi posée. Dans le cadre des orientations stratégiques, l’article 4 de l’accord fixe ainsi la valeur de service du point est fixée au 1er novembre 2023 à 1,4159 €, soit une revalorisation calculée par référence à la dernière prévision pour l’année en cours publiée par l’Insee (ANI, 5 oct. 2023, art. 4.1) sur un taux d’inflation (prix à la consommation hors tabac) de 4,9 %.

Cette dérogation est maintenue durant la période couverte par l’accord (jusqu’en 2026), avec une nuance toutefois. L’ANI prévoit que la valeur de service du point évolue automatiquement au 1er novembre de chaque année comme les prix à la consommation hors tabac estimée pour l’année en cours, diminuée d’un facteur de soutenabilité de 0,40 point, sans pouvoir diminuer en valeur absolue, ni conduire à revaloriser les pensions Agirc-Arrco au-delà de l’évolution des salaires.

Le conseil d’administration fixe quant à lui, au titre du pilotage tactique du régime, pour chaque année jusqu’à 2026 inclus, la valeur de service du point, dans le respect des orientations stratégiques de l’ANI quadriennal. Il dispose à ce titre d’une petite marge de manœuvre dans la mesure où il peut faire varier le facteur de soutenabilité entre 0,4 et 0 point en fonction de la conjoncture et de la situation financière du régime, ce qui signifie qu’il peut décider de porter la valeur de service du point au-delà de la revalorisation automatique prévue par l’accord, dans la limite du taux de l’inflation (ANI, 5 oct. 2023, art. 4.2).

Cette marge de manœuvre dépend du niveau des réserves techniques du régime.

Enfin, en cas d’écart entre la prévision de l’année précédente et l’évolution de l’indice constaté, il sera procédé à un rattrapage.

B. Valeur d’achat du point

Dans le cadre des orientations stratégiques, l’accord énonce, conformément à l’article 28 de l’ANI du 17 novembre 2017, que la valeur d’achat du point évoluera au 1er janvier de chaque année, de 2023 à 2026, comme le salaire annuel moyen des ressortissants du régime tel qu’estimé pour l’exercice précédent, sans pouvoir diminuer en valeur absolue (ANI, 5 oct. 2023, art. 5.1).Elle est ainsifixée à 18,76 € pour 2023 et à 19,63 € pour 2024.

Pour les années 2025 et 2026, le conseil d’administration fixe la valeur d’achat du point en procédant, dans le cadre de son pilotage tactique, à un rattrapage « en cas d’écart entre la prévision de l’année ou des années précédente(s) et l’évolution constatée du salaire annuel moyen des ressortissants du régime » (ANI, 5 oct. 2023, art. 5.2).

4. Gestion des réserves et des dotations

A. Dotations

Pour chacun des exercices 2023 à 2026 inclus, la dotation de gestion est fixée par le conseil d’administration de la Fédération, dans une volonté d’efficience, selon la trajectoire prévue dans les contrats d’objectifs et de moyens en cours(ANI, 5 oct. 2023, art. 6). Pour chacun des exercices 2023 à 2026,lemontant global annuel des prélèvements sur cotisations affectés à l’action sociale est maintenu au niveau de l’exercice précédent, en euros courants (ANI, 5 oct. 2023, art. 7).

B. Écrêtement des réserves

Le niveau des réserves techniques conditionne les marges de manœuvre du régime, une partie devant permettre d’assurer la couverture des besoins de trésorerie des opérations de retraite, une autre étant destinée à assurer le financement à moyen et long terme que nécessiterait l’équilibre des opérations de retraite du fait des évolutions conjoncturelles ou de décisions prises parles partenaires sociaux (ANI, 17 nov. 2017, art. 22).

L’article 8 de l’accord prévoit à ce titre que chaque année, en janvier, le conseil d’administration veille à ce que les réserves disponibles des fonds de gestion administrative et d’action sociale constatées au 31 décembre de l’année précédente, qui excèdent 6 mois de dépenses de ladite année, soient affectées aux réserves techniques du régime, c’est-à-dire qu’elles servent à financer les prestations(ANI, 5 oct. 2023, art. 8).